La fabrique urbaine : stratégies et défis managériaux
Transversalité des enjeux, transition énergétique et écologique, démarches participatives, jeux d’acteurs publics et privés, “révolution managériale”, crise de croissance sont quelques uns des ingrédients qui rendent la fabrique urbaine de plus en plus complexe. Ils imposent de nouvelles stratégies autant qu’une montée globale en compétence, de la part des agents des collectivités, des élus et des structures dédiées aux opérations d’aménagement. Aux DGS revient la tâche ardue de faire coïncider des politiques publiques, des projets et une organisation “participative” forcément adaptée au contexte particulier de leur territoire.
Management : on ne peut plus rien faire comme avant
Les temps ne sont plus au problem solving, commence la directrice exécutive de l’École urbaine de Sciences Po, Brigitte Fouilland. Les situations auxquelles les acteurs de la ville ont à faire face sont bien trop complexes pour cela. Entre les défis écologiques majeurs qui se sont accumulés, la financiarisation de l’immobilier qui structure fortement l’aménagement, la concurrence des villes entre elles, les migrations climatiques qui arrivent et sont comme un “trou béant”, les modes de vie qui changent beaucoup plus vite qu’on ne le croit, le numérique qui traverse les villes et révolutionne les métiers…
Bref, on ne peut plus rien faire comme avant : la participation devient incontournable, la transversalité est partout, la coopération ne peut plus attendre, il faut casser les silos thématiques mais aussi aérer les strates hiérarchiques et former les élus à de nouveaux comportements. Gare au benchmarking qui conduit à la standardisation, ce ne sont pas les “bonnes pratiques” qu’il faut rechercher, mais l’élan créateur qui se trouve dans les organisations. Quant à la gouvernance, autrement dit le processus qui met en relation le gouvernement de la ville à proprement parler et le jeu de l’ensemble des acteurs qui font la ville, il n’est pas du tout évident à comprendre.
Sortir des cadres pré-établis
Il faut sortir des organisations d’inspiration ecclésiastique ou militaire héritées des siècles passés et former les cadres au management de projet et/ou participatif, ce que fait Nantes, ou à la pensée complexe, ce que fait Grenoble. Il reste que les systèmes financier et juridique extrêmement normatifs auxquels toute action de la collectivité est soumise “nous mettent sur de mauvais rails quand les solutions sont en dehors du cadre” (Rouède).
Le contraste est saisissant entre les générations, moins en termes d’usages numériques comme on le résume souvent à tort que de façon d’appréhender les choses. “Les étudiants d’aujourd’hui n’ont déjà plus rien à voir avec ceux d’il y a 6 ans” (Fouilland). “Pour répondre aux problèmes de demain, nous devons changer nos façons de travailler, passer à l’animation managériale, c’est-à-dire déléguer, donner la parole, c’est une vraie révolution” (Club Ville Aménagement). Les jeunes générations se sentent aussi plus libres d’agir suivant leur convictions, telles que l’impératif de la décroissance. Tout cela laisse augurer des difficultés de recrutement dans les collectivités territoriales, si l’organisation des services mais aussi et peut-être plus radicalement encore la posture des élus n’évoluent pas assez vite.
Il y a beaucoup à gagner à considérer les agents de la collectivité aussi comme des citoyens, voire comme des militants (Laplane) et de se servir de cette force pour accélérer les transformations. À Rennes, le dispositif participatif de la révision du PLU a été testé auprès d’un panel de 200 agents volontaires pour moitié hors temps de travail et le bilan est très positif : “Non seulement ils apprennent ce que l’on fait mais ils diffusent l’information dans leur entourage” (Quinaut).
Le projet urbain, transversal par nature
Les représentants du Club Ville Aménagement invités à la rencontre soulignent que la globalité et la transversalité sont l’essence même du projet urbain, une réalité largement admise aujourd’hui. Le pilotage du projet doit toutefois composer avec une organisation des services de la collectivité très largement sectorielle, et avec les processus de décision qui vont avec. La maîtrise d’ouvrage urbaine se définit comme l’organisation pérenne d’un jeu d’acteurs entre élus, services et aménageurs. Ce “chaudron productif” est aussi le lieu où se règlent les conflits et il doit être suffisamment souple pour laisser de la place aux initiatives venues de l’extérieur de ce trio d’acteurs.
Par ailleurs, il est important de ne pas scinder le projet en deux phases artificielles de conception (ou de genèse) et de mise en œuvre. La conduite du projet, étant donnée sa durée, appelle une adaptation permanente, donc des propositions, des idées, des décisions, et non pas une boîte à outils, même si l’aménagement requiert de plus en plus de savoir-faire experts (montage financier, “activation” des sites, co-construction, gestion temporaire d’équipements…).
Nouvelles stratégies de croissance
Lyon cultive sa tradition partenariale
La métropole de Lyon est connue pour son attractivité qui la place largement en tête des grandes villes françaises hors Paris. Depuis une vingtaine d’années, sa stratégie a reposé sur le développement de grandes opérations de développement urbain (Confluence, Part-Dieu, Gerland, Carré de Soie), avec des modes opératoires en partie différents les uns des autres, et une culture forte du partenariat avec le privé (cf. OnlyLyon). Le succès de cette stratégie se traduit notamment par une forte croissance démographique, d’où un “effet rebond”, c’est-à-dire de nouvelles attentes très fortes en matière de mobilités, de qualité environnementale et de logement, auxquelles les futurs PLUH (présenté au conseil en mai prochain) et PCAET (en cours d’élaboration) veulent répondre.
La Métropole s’est également dotée d’outils opérationnels lui permettant d’impulser un plus grand nombre d’opérations alignées sur ces enjeux. Dans les zones d’activités industrielles en “déprise” (dont la Vallée de la chimie), elle monte des opérations d’aménagement avec les industriels propriétaires du foncier. Elle leur apporte toute l’ingénierie et la gestion administrative de projets visant à redéployer des activités économiques cohérentes avec l’impératif de transition énergétique. S’agissant du logement, elle a décidé d’allouer 40 M€ par an à la constitution de réserves foncières et de créer un office foncier solidaire (en cours). Elle aide en outre les communes à monter des projets urbains partenariaux, bien plus avantageux que les ZAC en termes de recettes de participation, véritables “machines à financer des équipements publics”.
Autre exemple de montage partenarial entre collectivité et industrie, la métropole Aix-Marseille-Provence soutient la création d’un pôle de développement de dirigeables gros porteurs sur un foncier qu’elle a acquis auprès de Thales et qu’elle apporte en nature, avec l’ingénierie financière et l’ingénierie d’aménagement.
Stockholm : il est temps de repenser la politique du logement
À Stockholm aussi, la pression sur le logement est très forte, due notamment à l’afflux de populations immigrées et à la natalité : 25 % des habitants sont nés hors de Suède et les familles de 4 enfants sont devenues la norme dans les classes moyenne et supérieure. Le pays s’est toujours refusé à faire du logement social pour préférer le logement public accessible à tous. Mais les loyers ont considérablement augmenté depuis les années 1990 sans que ce problème soit pris en compte et il faudra tôt ou tard aller soit vers le logement social soit vers des aides au logement.
À Rotterdam, le logement devient le moteur du développement
Rotterdam, premier port européen souffre quant à lui d’un déficit de population et de mixité sociale (60 % de logement sociaux) qui remonte aux années 1980. Mais depuis une dizaine d’années, les choses sont en train de changer : le travail de la Ville sur les espaces publics et le commerce (Markthal) notamment, a restauré la confiance des investisseurs résidentiels et ils sont en train de revenir en force pour construire les 50 000 logements dont la ville a besoin.
C’est le logement qui est désormais le moteur du développement. Les projets se font “à la néerlandaise” selon l’expression de Jos Melchers, c’est-à-dire non pas en imposant des cahiers des charges élaborés pendant des mois, mais en discutant très en amont avec les opérateurs pour concevoir avec eux un beau projet qui soit conforme aux règles. Les questions de résilience et d’économie de foncier sont évidemment des contraintes fortes dans une ville qui est au niveau de la mer et même en dessous pour 8% de son territoire.
Strasbourg face à la pénurie de foncier
En amont sur le même fleuve, et toutes proportion gardées, Strasbourg aussi est confrontée à des problèmes de disponibilité foncière, étant une métropole très compacte ouverte à 180° seulement puisque adossée au Rhin, frontière nationale mais aussi corridor écologique protégé. Le PLU 3 en 1 (sols, mobilités, PLH) adopté à l’unanimité en 2016 et le SRADDET qui sera sans doute le plus normatif de France selon Pierre Laplane, prévoit une réduction drastique de la consommation de foncier. C’est d’autant plus compliqué que les friches industrielles sont souvent devenues des niches écologiques imposant des compensations, donc d’autres fonciers à neutraliser pour la construction. L’Eurométropole a donc reconsidéré ses projets de nouveaux stade, arena, parc des expositions qui seront finalement tous réaménagés sur place. Un projet d’aménagement a été lancé en zone inondable. Pierre Laplane plaide en outre pour une approche “plus mature” des risques et des aléas des projets, dans le but non de les éliminer mais de les gérer. Un plan d’action vient d’être adopté dans ce sens.
Rennes : un modèle qui a fait ses preuves mais qui doit évoluer
En 2030, si le dynamisme démographique de la métropole rennaise se confirme, elle atteindra 500 000 habitants. La contractualisation du développement urbain avec les communes fonctionne bien depuis 10 ans, donnant lieu à de nombreuses opérations d’aménagement ; 60 % des logements sont produits dans des ZAC, confiées pour la plupart à la SEM Territoires. Quelques motifs d’inquiétude pointent toutefois : les projets de renouvellement urbain sont de plus en plus complexes, coûteux et contestés ; les grands propriétaires commencent à vouloir valoriser eux-mêmes leur foncier ; enfin, l’afflux de promoteurs nationaux fait monter les prix du foncier donc des logements. Pour y répondre, la métropole confie désormais systématiquement des mandats d’étude à ses aménageurs en amont des concessions d’aménagement et impose la SEM métropolitaine comme AMO sur les opérations d’aménagement privées des institutionnels. Elle a aussi renforcé ses services afin d’exercer plus de contrôle dans le diffus et créé un office foncier solidaire.
Sur les questions foncières, une remarque incidente d’Ingela Lindh apprend au groupe le montage d’un quartier réalisé sur des terrains non pas vendus mais loués par la ville dans le cadre d’un bail à construction, et dont le loyer s’apprécie avec la valeur foncière des appartements, ce qui est la règle pour les projets de développement urbain sur les terrains de la Ville qui possède 60 % de la surface de Stockholm.
Villes portuaires : tour d’horizon de situations très contrastées
Dans les villes portuaires, les ports sont souvent à la fois des acteurs économiques et des employeurs importants, des sites en mutation industrielle ou fortement émetteurs de CO2 donc condamnés à muter, des institutions ayant la main sur des réserves foncières stratégiques pour le développement urbain. À Marseille, la coopération ville / port est toujours aussi compliquée (no comment). À Lyon, le Port Édouard Herriot, qui fait partie de la Vallée de la chimie (cf. supra), est au contraire plutôt demandeur. À Dunkerque, la communauté urbaine est couverte au tiers par une opération d’intérêt national autour du port, justifiant des liens étroits entre les deux institutions, qui devraient se renforcer dans le cadre du projet Dunkerque Énergie Créative (cf. infra). À Strasbourg, le port a un statut d’établissement public et l’État et la Ville y sont à parité, ce qui est utile pour les négociations dans le cadre du projet des Deux-Rives. À Rouen, les bonnes relations ville / port pourraient être stérilisées par la fusion en cours des ports de la Seine entre Paris et Le Havre, qui va centraliser le pouvoir portuaire. À Rotterdam, la ville est actionnaire à 70 % du port, et a donc un intérêt direct à rentabilité économique. Mais elle est aussi responsable, vis-à-vis des habitants et du pays tout entier, de la mutation d’un site industriel particulièrement polluant, qui prendra jusqu’à 40 ans.
Stratégies de transition énergétique
Dunkerque énergie créative
À Dunkerque, co-organisatrice historique des Assises de la transition énergétique, ce défi a une dimension industrielle. La Communauté urbaine vient de boucler son dossier en vue de contractualiser avec l’État sa participation au dispositif Territoires d’industrie et son slogan est Dunkerque Énergie Créative. L’enjeu, à partir d’un site qui réunit environ 17 installations classées SEVESO et détient le fâcheux record d’être le plus gros émetteur de CO2 de France, est la création d’un système industriel et portuaire du 21e siècle, tourné vers les énergies propres (hydrogène, éolien, récupération de l’énergie fatale des hauts fourneaux…), l’écologie industrielle et l’économie circulaire.
Grenoble, une ville en transition
La ville de Grenoble, où la fonte des glaciers s’observe quotidiennement à l’œil nu, a fait le choix de devenir ville en transition, selon l’approche développée par Rip Hopkins. “La transition, résume Emmanuel Rouède, demande d’innover dans tous les domaines de l’action municipale, en garantissant les solidarités, en chérissant le vivant et les biens communs, et en libérant la capacité de contribuer.”
Sur le plan de l’énergie, la stratégie grenobloise est alignée sur l’Accord de Paris. Elle conjugue une ZFE (pour le moment limitée à la logistique urbaine), un PDU misant sur le développement massif du co-voiturage, l’extension de l’AOM (autorité organisatrice des mobilités) pour intégrer le périurbain (1/3 des déplacements mais 2/3 des émissions de GES), un projet de RER étudié avec la région, le développement d’un réseau de chaleur au mix énergétique 100 % renouvelable, un CREM (contrat de réalisation entretien maintenance) sur les bâtiments municipaux et l’éclairage public. La SEM Gaz et Électricité de Grenoble, qui a investi 100 M€ dans l’hydraulique, l’éolien et le biogaz, pourra produire 400 GWh par an, soit plus que la consommation de l’agglomération.
France urbaine a pris tout récemment l’initiative d’une discussion avec l’État sur le contrôle automatisé du respect par les usagers de la voirie de trois politiques voulues par les collectivités : les ZFE (zones à faibles émissions), les règles de stationnement et les lignes dédiées au covoiturage. Ces questions sont complexes car si la lecture automatique des plaques des véhicules semble être la seule méthode réaliste de contrôle, elle se heurte aux dispositions de la loi Informatique et Liberté. Olivier Landel conseille aux métropoles concernées de se grouper pour faire valoir leurs besoins.
Une politique à débattre pour rénover le parc résidentiel privé
France Stratégies étudie un dispositif visant à accélérer la rénovation énergétique des logements, sans laquelle on ne saurait remplir cet engagement de l’Accord de Paris qu’est la neutralité carbone de la France en 2050. Les freins sont aujourd’hui trop nombreux : défaut d’information des ménages, complexité des dispositifs d’aide, absence d’artisans compétents, non alignement des intérêts du propriétaire et du locataire, immobilisme des copropriétés… D’où l’idée de favoriser la constitution d’opérateurs ensembliers qui financent et réalisent les rénovations clé en main en se rémunérant sur les économies d’énergie réalisées (1/4 revenant aux ménages occupants). L’État garantirait ces opérateurs, qui peuvent être publics ou privés, contre le risque de non rentabilité des rénovations. La présentation du projet par Vincent Aussilloux suscite un très vif intérêt et moult questions : affaire à suivre.
Au passage, une remarque importante d’Ingela Lindh, en conclusion d’une intéressante présentation de l’éco-quartier pionnier de Hammarby Sjöstad (Stockholm), lancé à l’occasion de la candidature de la ville à l’accueil des JO de 2004 : on sait construire des bâtiments qui n’émettent quasiment pas de CO2, mais on prend conscience que la construction elle-même, notamment si elle emploie du béton, en émet énormément. Si on raisonne comme on le doit sur le cycle de vie des bâtiments, on n’est pas au bout de nos peines.
Incontournable participation
Grand débat nantais
Dans le plan de mandat des élus de la métropole nantaise figure l’engagement d’organiser trois grands débats sur la Loire, sur la longévité (alias le vieillissement) et sur la transition énergétique. Pour cette dernière, forte du succès d’une démarche analogue sur le thème de la ville la nuit, elle a fait le choix de co-construire sa politique avec la société civile, en prenant soin de ne pas laisser de prise aux lobbies, qu’ils soient citoyens (les “permanents” de la concertation) ou économiques (les entreprises qui arrivent avec des solutions toutes faites).
Les quatre formations politiques de l’assemblée métropolitaine ont désigné chacune une personnalité pour constituer une commission indépendante, puis les élus ont “disparu pendant 7 mois”, la laissant recueillir et traiter quelque 11 000 contributions au débat (pour 53 000 participants). Sur une soixantaine de propositions, la moitié ont été adoptées par le conseil de métropole, formant la “feuille de route” de la transition énergétique.
Co-construction marseillaise
À Marseille, c’est un projet de quartier qui est co-construit depuis 4 ans avec les habitants dans le secteur de la Belle de Mai, autour du projet de gare métropolitaine (reliée à la gare Saint-Charles). Une “comitologie impressionnante” (Rauscher) est le prix à payer pour restaurer la confiance perdue des habitants dans la parole publique. Le passage à l’opérationnel sera de ce point de vue un moment test “pas simple”. Des expériences de co-conception d’espaces publics sont menées à Grenoble et à Strasbourg qui est aussi une ville pionnière en matière d’autopromotion, depuis 2011.
Consultation à la rennaise
Rennes 2030 est le nom donné à la démarche de révision du PLU et à la grande opération de consultation de la population qui l’a accompagnée. Il s’agissait notamment d’éviter une crise sociologique de croissance (“Ce n’est plus la ville qu’on a connue”) au moment où le changement d’échelle de la ville est manifeste : gare TGV plaçant la ville à 1h25 de Paris, 2e ligne de métro, centre de congrès… Parmi les éléments originaux du dispositif de participation mis en œuvre (outre la participation des agents évoquée plus haut), l’idée que la participation doit passer par des expériences sensibles telles que voir la ville depuis un point haut ou à hauteur d’enfant, participer à une balade urbaine, tester un aménagement provisoire… Au moment des résultats, les éléments consensuels sont retenus, en expliquant comment ils se traduiront dans la réglementation, les éléments qui ne le sont pas font l’objet d’un débat supplémentaire et si le consensus n’est toujours pas atteint, le sujet est renvoyé aux prochaines élections municipales.
Motivation à la suédoise
Le question de la représentativité des personnes qui s’impliquent dans les démarches participatives ne reçoit jamais de réponse bien tranchée, même si les dispositifs s’attachent à multiplier les points de contact avec la population pour toucher tout le monde, comprendre pas seulement les bobos et les blancs de plus 70 ans. Stockholm a testé avec succès le système des points de couleurs à apposer sur un plan de la ville ou du quartier pour les habitants qui ne parlent pas suédois et, encore plus fort, le concours de participation doté d’un prix correspondant à un mois de loyer gratuit.